경제발전 견인 주역 '산업단지' 조명 [산업일보]

경제발전 견인 주역 '산업단지' 조명
산업발전과 연계된 산업정책 통해 효과 극대화 노려야

 

지난해 말 기준으로 전국에는 국가산업단지 41개, 일반산업단지 497개, 농공단지 444개, 도시첨단산업단지가 11개 지역이 지정돼 운영되고 있다. 산업단지 지정면적은 1,359km²로 우리나라 면적의 1.36%, 서울시 면적의 2.2배에 해당하는 규모다. 우리나라 제조업의 수출과 생산의 절반 이상을 담당하며 성장의 원동력으로써 경제 발전 견인 주역인 산업단지에 대한 제도개선방안이 필요하다는 지적이 제기됐다.

산업단지는 지정목적에 따라 국가산업단지, 일반산업단지, 도시첨단산업단지 및 농공단지로 구분된다.
7만5천여개 기업이 입주해 187만명 고용, 총 생산액 1,037조원, 총 수출액 4,301억 달러 달성(2012년 기준)을 기록했다.
세계경제 침체 및 기업투자 감소에도 불구하고 2012년도 산업용지 분양면적은 20.1㎢로 분양 호조세를 보이고 있다.

산업단지 제도 변화 추이
1960년대 도입기이던 1962년 '국토건설종합계획법', 1964년 '수출산업공업단지조성법'을 제정하는 등 공업입지 제도적 근거를 마련했다.
제1차 경제개발계획 공업화 정책에 따라 1962년 국내최초로 울산 공업센터가 건설되고, 서울, 인천에 수출산업공단이 들어섰다.
1970년대 발전기에는 제3차 경제개발계획의 중화학 육성시책과 제1차 국토건설종합계획에 따라 대규모 공업기지가 구축됐다.

'수출자유지역설치법'을 제정해 마산, 익산 수출자유지역 설정, '산업기지개발촉진법'을 제정해 울산, 창원, 여천 등 동남해안 지역에 대규모 중화학 공업단지 개발이 본격화 됐다.
성숙기에 접어든 1980년대는 제5차 경제개발계획과 제2차 국토건설종합 계획의 ‘안정·성장·균형’ 정책에 맞춰 국토균형개발에 역점을 두고 추진됐다.

중소규모공단을 지방에 분산배치 하는 지방중심 입지정책을 추진하고 낙후지역인 서남권 개발을 위해 대불, 군장 등에 대규모 산업단지를 개발해 지방산업단지와 농공단지 개발도 병행됐다.
재도약기를 맞은 1990년대의 경우 경제환경 변화에 탄력적으로 대처하고 기술집약형 첨단산업을 육성하기 위한 제도가 마련됐다.

제조업 중심 공업단지를 생산·연구·물류·복지 등 다양한 업종과 지원시설을 연계배치 할 수 있는 산업단지로 개편되기도 했다.
2000년대는 전문화 시대를 맞는다. 소규모 전문화 산업단지 개발을 통한 첨단 산업 입지 본격화가 진행됐다.
정보통신부, 과학기술부, 문화관광부 등 다양한 중앙정부 부처들이 담당 산업의 육성을 위한 입지개발 추진과 지역혁신체계의 구축, 산업클러스터의 활성화가 주요 산업정책으로 부각되며, 군산 등 7개 지역을 대상으로 산업단지 혁신 클러스터화 시범사업이 추진됐다.

복합용도제 등 산업간 융복합 지원
산업단지용지는 산업시설구역, 지원시설구역, 공공시설구역, 녹지구역으로 구분되며, 구역별로 입주할 수 있는 업종 범위 제한을 받는다.
산업시설용지에는 공장·지식산업관련시설·문화산업관련시설이, 지원시설용지에는 주거·문화·환경시설 등이 입주가 가능하다.
이 같은 용지별 입주업종 제한으로 인해 융복합산업 등 새롭게 등장하는 산업구조에 대한 대응 에 애를 먹고 있다.

특히 제조·판매·관광이 한 구역에서 이뤄지는 융복합산업은 산업단지 입주가 힘든 상황이 빚어지고 있다. 이를 해결하기 위해서는 복합용도제 등 융복합산업 지원 확대와 혼합적 토지이용이 가능한 ‘복합용도제’ 확대 도입이 필요하다는 지적이다.

산업시설용지와 지원시설용지를 복합해 공장 및 판매, 위락시설 등을 단일용지에 설치할 수 있도록 허용하는 방안을 말한다. 아울러 산업시설용지에 입주할 수 있는 업종 범위 확대도 요구된다.

최근 정부에서 산업간 융합 촉진을 위해 산업시설 구역 입주 업종을 제조업에서 유지·보수, 부생가스·증기공급 등 서비스업까지 허용했으나, 대상 업종이 한정적이며 제조업과 연관된 서비스업 위주가 주를 이루고 있다.

도시첨단산업단지 지정기준 완화
문화산업·정보통신산업 등 첨단산업 육성과 개발을 위해 도시첨단산업단지 제도를 도입해운영중이다.
2012년말 현재 부산, 인천, 춘천 등 전국 11개 지역에 도시첨단산업단지로 지정돼 있다.
그러나 도시첨단산업단지는 고급인력 수급이 가능한 대도시 및 도심 등에 조성돼야 함에도 불구하고 가장 대표적인 도시 지역인 서울시는 지정 제한을 받고 있다. 입주업종 등 지정목적 외에는 일반산업단지와 특별한 차이가 없어 서울지역내 지정 금지는 과도한 규제라는 불만도 나오고 있다.
일각에서는 서울지역내 도시첨단산업단지 지정 허용을 통해 기존 공장의 업종 첨단화와 집적화를 기대할 수 있을 것이라는 의견도 제시하고 있다.

현재 정부는 산업단지 근로자들의 노동환경 및 정주여건 개선을 위해 다양한 사업을 추진 중이다.
국토교통부는 전국 12개 지구에 주거, 문화, 복지시설 등을 설치하는 ‘미니복합타운’을 시범적으로 지정 추진 중이고 산업통상자원부는 노후산업단지를 대상으로 ‘근로환경 개선사업’(QWL Vally)이 한창이다.
여기에도 문제는 있다. 정주여건 개선 사업들이 노후산업단지 위주로 진행되고 있으며, 근로환경의 질을 정확히 평가할 수 있는 기준과 원칙이 없는 상황이다.
'산업입지의 개발에 관한 통합지침'에 주거환경의 요건으로 ‘환경공해 피해 방지’ 정도만 명시돼 있기 때문이다. 주거시설을 계획함에 있어 산업시설에서 발생하는 분진, 소음, 진동 등의 환경공해로 인한 주거환경의 피해를 방지할 수 있는 대안이 될 것으로 보인다. 아울러 근로환경 수준을 구체적으로 평가할 수 있는 ‘QWL 영향평가제’(가칭)를 시행해, 산업단지 지정시부터
정주여건 개선(후조치보다는 선조치)과 ‘QWL 영향평가제‘(가칭)를 ’산업단지 개발 통합지침‘에 명시할 필요가 있다는 시각이다.

일부 지자체에서는 자체적으로 조례를 제정해 지정시부터 관리중인 것으로 알려지고 있다.
실제로 충남도는 제3세대산업단지 조례를 제정(상생산업단지_충남도 산업단지 정주
여건 개선에 관한 조례, 2012.6.20)해 아산시에 시범적으로 ‘상생산업단지’를 시행(아산시 산업단지 정주여건 개선에 관한 조례, 2012.11.5)하고 있다.

산업단지 결합개발제도 활성화
산업단지내 주거시설 등 배후단지는 산업시설구역 인근에 조성돼야 하나, 지리적 특성 등 특별한 사정이 있는 경우에 한해 산업시설과 분리된 곳에 주거단지 조성을 허용하고 있다.
지리적인 특성 등 특별한 사정이 있는 경우에 산업시설에서 떨어진 곳에 주거시설용 부지를 조성하고, 산업시설에서 주거시설까지 연결하는 교통망 등을 설치할 것을 권유하고 있다.
이 경우, 주거시설을 산업단지 외부에 조성할 수 있는 요건이 제한적이며 불명확해 주거시설의 분리조성에 애로를 겪고 있다.
주거시설이 산업단지 내에 입지하면 장기적으로 주거환경의 질이 떨어지는 등 또 다른 도시문제를 야기할 우려가 높다.
근로자들에게 쾌적한 주거·노동환경을 지원하고 도시의 산업 정책과 주택정책 등을 연계할 수 있는 방향으로 개선이 필요한 시점이다.
우선 서로 떨어져 있는 산업단지와 주거단지를 하나의 산업단지로 할 수 있는 ‘결합개발방식’ 제도 명확화가 선행되어야 한다. 결합개발방식을 산업단지제도에도 준용할 수 있도록 ‘산업입
지의 개발에 관한 통합 지침’의 상위법에 넣어 명시화하는 것을 말한다.

환경관련 업종 입지규제 개선
많은 산업단지에서 환경관련 업종(폐기물처리업, 도금업 등)의 입주 및 공장증설 역시 제한받고 있다.
반월국가산업단지는 폐기물처리업의 신규 입주를 제한하고 기존공장 증설도 불허하고 있다.
경기도 '반월·시화산업단지 환경오염물질 배출시설 허가(신고) 제한지침'에 따른 조치다.
반월산단 내 A사는 자동차 폐밧데리에서 아연 등을 추출하는 기업으로 산업단지내 공장 옆 부지(3,162평)를 매입(’08.11)해 공장증설을 추진하고 있으나 폐기물처리업 입주제한으로 지연되고 있다.
부산신항배후 국제산업물류도시(1단계) 일반산업단지는 도금업 입주 제한을 받고 있다.

기업의 환경개선 노력으로 오염물질을 기준치보다 낮은 수준으로 관리할 수 있음에도 입주 및 공장증설을 불허해 관련업종의 성장을 저해하는 결과를 초래하고 있다.
환경관련 업종의 산업단지 입주제한 완화 및 도금업 등 환경관련 업종을 위한 전용산업단지 조성과 반월국가산업단지, 부산신항배후 국제산업물류도시 일반산업단지 내 환경관련 업종 입주 및 증설을 허용해야 한다는 목소리가 높아지고 있다.

산업단지 내에 관광단지를 조성할 경우, 산업입지법에 따라 ‘실시계획승인’을 득하면 관광진흥법의 ‘관광지 지정’과 ‘조성계획의 수립 및 승인’ 인허가 절차는 의제처리된다.
관광단지 ‘사업계획’ 및 ‘권역계획’ 승인 등은 여전히 의제처리 항목에 누락돼 있어 행정절차 이행에 난색을 표명하고 있다.

실제로 화성시 송산그린시티에 추진 중인 유니버셜스튜디오 프로젝트(USK)의 경우 산입법에 따라 개발승인을 받았지만, 관광진흥법에 의한 인허가 절차도 중복으로 이행해야 하는 상황이 빚어지고 있다.
따라서 산업단지개발사업 실시계획 승인시 관광진흥법의 인·허가 의제 처리 항목 확대와 의제처리 항목에 관광진흥법에 의한 권역계획, 사업계획의 승인, 조성계획의 시행 추가가 필요하다.

민간 사업시행자의 건축사업 규제 완화
산업단지 내 건축사업의 경우 공공기관이나 민관합동법인만 개발 가능하며, 민간 사업시행자 단독으로의 개발을 불허하고 있다.
다만 민간 사업시행자에게는 건축사업을 2011년 8월 4일부터 2012년 12월 31일까지만 한시적으로 허용한 적은 있다.
민간 사업시행자에 대한 건축사업 규제는 민간자본의 효율적인 유인과 산업단지개발 활성화를 저해할 뿐이다.

공공기관과 동일하게 민간 사업자도 건축사업을 독자적으로 시행할 수 있도록 허용해야 한다는 여론이다.
민간 사업시행자가 선분양을 하기 위해서는 분양하고자 하는 토지에 대한 ‘소유권 확보’, ‘공사 진척률 10%이상’, ‘선분양 보증’ 이 요구된다.

최근 건설경기 악화로 자금조달이 쉽지 않은 상황에서 선분양요건 규제로 인해 기업 활동 애로 가중되고 있기 때문이다.
평택 서탄일반산업단지의 경우 산업단지 개발사업 인허가를 완료해 놓고도 금융지원이 원활하지 않아 산업단지 지정이 해제되는 등 매몰비용이 발생했다.
이를 해소하기 위해서는 ‘소유권 확보’와 ‘공사 진척률 10% 이상’을 선분양 요건에서 삭제해야한다는 주장도 나오고 있다.

산업단지 개발사업 활성화
산업시설용지 분양가격은 조성원가로 하되, 민간이 시행자인 경우에는 조성원가에 적정이윤을 합한 금액으로 분양하고 있다.
과거 산업입지법에서는 적정 이윤율이 5% 이했고, IMF 직후 적정 이윤율을 삭제했다가, 다시 6%로 환원한 후 국제금융위기 이후 15%범위에서 시·도조례로 정하도록 이윤율 상향 조정했다.
시행령 개정을 통해 적정이윤율이 15% 범위내로 상향 조정됐음에도 불구하고, 하위지침에서는 아직도 적정이윤율을 조성원가의 6%로 규정하고 있디/
조례로 적정이윤을 정하지 않은 지역은 ‘산업입지의 개발에 관한 통합지침’에 따라 ‘조성원가의 6%’ 규정을 그대로 적용하고 있는 것이다.
‘개발이익률 6% 규정’은 금융권이나 건설회사 등 민간사업자의 산업단지 개발을 저해하는 손톱밑 가시로 작용하는 셈이다.

산업단지개발에 대한 수의계약 확대
사업시행자는 산업단지 지정권자와 입주계약 또는 협약이 있는 기업에 한해 산업시설용지 수의계약을 허용하고 있다.
수의계약 가능조건이 ‘입주업체가 산업단지 지정권자와 협약을 체결한 경우’, ‘일정비율 범위 내’로 제한돼 있어, 산업단지에 필요한 기업 및 업종 유치를 어렵게 한다.
자동차 회사가 사업시행자로서 산업단지에 입주하는 경우, 관련 산업인 자동차 부품회사, 타이어 회사 등이 수의계약으로 함께 입주하면 산업 경쟁력이 증대될 것으로 기대되는만큼 사업시행자와 입주협약을 한 기업에게도 수의계약을 허용하거나, 수의계약 제한비율 확대해야 할 것으로 사료된다.

중복된 노후산업단지 관리정책 효율화
노후산업단지 효율성 제고를 위해 국토교통부와 산업통상자원부는 각각 ‘재생사업 지구지정 사업’과 ‘구조고도화사업’을 시행하고 있다.

재생사업지구 지정사업(국토교통부)은 재생사업지구에서 산업입지기능을 발전시키고 기반시설과 지원시설 및 편의시설을 확충·개량하기 위한 사업이고 산업단지 구조고도화사업(산업통상자원부)의 경우 입주업종의 고부가가치화, 기업지원서비스의 강화, 산업집적기반시설·산업기반시설 및 공공시설의 유지·보수·개량 및 확충 등을 통해 기업체 등의 유치를 촉진하고, 입주기업체의 경쟁력을 높이기 위한 사업이다.
유사한 사업을 두 개의 부처가 다른 법률로 시행함에 따라 예산 낭비 등 사업 효율성 저하가 불가피하다.
따라서 정책 시너지효과를 위해 두 부처간의 적절한 역할 분담이 필요하다.
국토교통부는 부족한 기반시설 확충과 단지 조성사업 등 담당하고, 산업통상자원부는 입주기업의 마케팅 등 지원을 통해 기업의 대외 경쟁력을 확보하도록 유도하고 종업원들의 교육과 문화·복지·후생 등 담당하는 방안도 고려할 필요가 있다.

재생사업지구 지정시 인근 공장지역 편입비율 확대
효과적인 재생사업을 위해 산업단지 또는 공업지역의 주변지역을 포함해 재생사업지구 지정 가능토록 하고 있다. 재생사업지구에 포함되는 주변지역 면적은 해당 산업단지 또는 공업지역 면적의 30% 이내로 제한하고 있다.

현재 산업단지 인근에 무분별하게 입지하고 있는 공장을 정비하기 위해 재생사업지구 지정시 산업단지로 편입시키고 싶지만 제한적인 편입비율이 걸림돌로 작용하고 있다.

김포시, 화성시, 김해시 등이 대도시 노후공단 주변에 공업지역이 밀집돼 있고, 개별공장이 무분별하게 입지하고 있는 대표적인 지역이다. 주변 지역 포함비율을 50% 이하로 완화해 산업단지 인근의 공장들을 일괄 정비하는 기회로 활용할 필요가 있다.

단순히 일정규모 이상에 대해서 무조건 지원해주는 방식은 산업단지 질적 성장에 장애가 되기에 산업단지 발전 계획과 성장 전략에 따라 기반시설을 지원해주는 맞춤형 지원 방식, 산업단지에 대한 질적 평가를 통해 차등적으로 지원해주는 방식으로 전환돼야 한다는 게 일부 전문가들의 견해다. 환경기준과 산업정책 및 도시정책 등에 부합하는 정도에 따라 산업단지 질적 수준 평가, 중장기적으로 탄소배출권제도 시행에 대비한 환경친화적인 산업단지를 실현하고, 국가 및 지역 산업발전과 연계된 산업정책을 통해 효과 극대화를 노려야 한다는 말로 풀이된다.

안영건 기자 ayk2876@kidd.co.kr
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